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关于认证认可创新发展助力自贸区 深化改革的思考和建议
发布时间:2018-01-17 15:19:00  责任编辑: 国家认监委
 关于认证认可创新发展助力自贸区

深化改革的思考和建议

上海出入境检验检疫局

 

建设上海自贸区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的战略举措。习近平总书记指出,“要努力把上海自由贸易试验区建设成为开放和创新融为一体的综合改革试验区,成为服务国家‘一带一路’建设、推动市场主体走出去的桥头堡”。《认证认可检验检测发展“十三五”规划》提出了“加快推进认证认可强国建设”的改革发展任务,并对认证认可创新发展作出了部署。与此同时,《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》也对自贸区如何发展认证认可服务业作出了部署。在此背景下,总结上海自贸区已有认证认可工作改革创新实践经验,充分利用好认证认可“传递信任,服务发展”的制度优势,研究提出下一步认证认可创新发展助力自贸区深化改革的方向,是相关部门需要共同破解的课题。

一、上海自贸区认证认可改革创新的探索与实践

上海自贸区认证认可工作改革创新过程中,坚持依法行政、依法创新、依法改革,用好国家赋予的“容错机制”,大胆试、大胆闯、自主改,牢牢把握推进供给侧结构性改革的主线,围绕优化贸易监管服务体系和实现政府职能转变,坚持目标导向和问题导向相结合,充分结合上海自贸区工作实际和特点,实施创新驱动,率先探索,对认证认可制度改革创新进行了系统谋划,创造性地试行了多项举措。3年来,共五大项16小项认证认可创新改革措施在上海自贸区落地实施,其中,改革外商投资认证机构审批权6项、支持文化产业发展1项、促进CCC诚信示范企业贸易便利化6项、改革平行进口汽车认证模式3项。

(一)实现认证认可要素自由流动、市场公平竞争。自贸区2014版负面清单中,删除了外商投资认证机构设立审批事项的6项措施(取消1项备案、2项审批和3项限制),出台《中国(上海)自由贸易试验区进出口商品检验鉴定机构管理办法》,鼓励在自贸区设立进出口商品检验鉴定机构。这些举措有效清除了市场壁垒,提高了认证认可行业资源配置效率和公平性,建立了开放透明的市场准入管理模式。其中,取消上海自贸区内设立外商投资认证机构对外方投资者的准入特别管理措施,突破了《认证认可条例》限制,这是质检系统在上海自贸区所有制度创新中,唯一通过法律程序确认法律法规突破项目,体现了认证认可创新发展的依法创新、依法改革。

(二)推动政府职能转变。构建了检验检测产业“放管服”三位一体质量提升体系,强化事中事后监管;改革了进出口商品检验鉴定机构管理工作,按照“放管并重、权责对等”原则,对进出口商品质量实施安全风险管理;开展了上海自贸区进出口商品检验信息采集工作创新试点,建立了检验鉴定机构和出入境检验检疫机构的双向通报机制,构建进出口商品检验大数据应用平台,实现全面质量管理。

(三)促进贸易便利化。大力推进CCC认证制度改革,落实认监委对自贸区平行进口汽车“两宽一简”改革新政,扫除平行进口汽车贸易发展障碍,全国平行进口汽车试点工作率先在上海落地;探索了涉及CCC目录的文化艺术品及展品认证改革创新,提高通关效率,促进了跨境贸易发展;对CCC诚信示范企业,采取了“一次审批、多次放行,一次确认、三年有效”等贸易便利化改革措施。

这些新举措针对性强,发力精准,大大降低了制度性交易成本,激发了市场活力,对认证认可破除自身发展瓶颈和助力管理提升、经济发展提升的特色化新路径进行了有益探索,使认证认可创新成为破解体制障碍促进自贸区制度创新的重要环节。

二、认证认可创新发展在自贸区建设中的作用

建设综合改革试验区、改革风险压力测试区、提升政府治理能力先行区,更好服务“一带一路”战略是自贸区建设主要任务。认证认可作为“传递信任、服务发展”的重要手段,既是自贸区创新发展重要部分,又是推动自贸区建设重要抓手,认证认可的创新发展对促进自贸区发展具有重要意义。

(一)认证认可创新发展有助于推动综合改革试验区的建设。当前,我国改革正处于“深水区”和“攻坚期”,改革“单兵突进”难以奏效,需要多方面改革共同发力,进行综合改革。然而,综合改革涉及面广、不确定因素多,需要先行先试。进行综合改革试验是自贸区改革最为重要的任务之一,目标是实现“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的市场化改革,建立体现良好信用关系的市场经济。认证认可的本质是“市场增信”“传递信任”,是市场经济制度的基础性安排和实现综合改革目标的重要基础,其自身的创新发展属于自贸区综合改革重要构成部分。同时,认证认可创新发展还会触及其他相关制度的协同和集成,需要通过自贸区综合改革予以推进。由此可见,认证认可创新发展与自贸区综合改革的目标高度一致,贯穿于自贸区综合改革过程之中,参与并践行自贸区综合改革。

(二)认证认可创新发展有助于推动改革风险压力测试区的建立。市场经济属于风险经济,建立改革风险压力测试区是自贸区建设又一任务,旨在通过体制机制创新,建立体现“市场活力” “改革承受力”之间最佳平衡点的制度体系,确保既能最大程度“激发社会活力”,又能将“风险压力”控制在可以承受的范围之内。随着“简政放权”在自贸区的深入推进,传统生产领域和服务领域风险治理方式发生了深刻变化,这些变化在给市场带来贸易投资便利化的同时,也对风险管理创新提出了更高要求。认证认可作为国际通行的合格评定手段,是“简政放权”下的风险管理,特别是质量安全风险管理的重要抓手,是更好发挥政府和市场“两只手”共同管理风险的推进器。政府通过在基于市场行为的自愿性认证、基于体现政府意志的强制性认证以及基于行政权力的行政审批之间的权衡,寻求风险管理中“市场活力”和“市场风险”的最佳平衡点,能够为自贸区改革风险压力测试提供有力支撑。

(三)认证认可创新发展有助于推动提升政府治理能力先行区的打造。自贸区在推行投资贸易便利化的同时,还要探索推进政府治理能力现代化。认证认可作为国家质量技术基础的重要组成,是促进政府职能转变、提升政府治理能力的重要手段。因此,认证认可创新发展对于自贸区打造提升政府治理能力先行区具有重要作用。现代政府治理的主要特征是“共治”,强调多元参与,强调公平、诚信,强调多元主体间互惠互利、沟通协商。认证认可作为一种第三方合格评定手段,独立、公正、公开是其天然属性,既是市场机制的有机组成部分,更是保障市场机制运行的基础性安排,同时也在社会共同事务领域发挥着不可替代的促进作用。认证机构是市场“增信”第三方,既是“信用”的提供者,也是“信用”的监督者,认证机构有效参与政府治理体现了现代政府治理理念。通过认证认可创新发展,将认证认可深度融入经济发展各个方面各个领域,强化认证认可在自贸区建设的“增信”功能,是自贸区推动政府治理能力和体系现代化的重要抓手。

(四)认证认可创新发展有助于更好服务国家“一带一路”战略。以基础设施互联互通为依托,以产能合作和服务贸易为重点,以建立多层次、多种形式的自由贸易区网络为目标,这既是“一带一路”可持续发展的重要制度安排,也是自贸区服务“一带一路”建设的重大任务。认证认可是“世界语言”,其特有的国际化特征、独立公正性特点,正成为各国高度重视和依靠的应对经贸摩擦、参与国际事务的重要手段,是增加互信、减少贸易壁垒、降低贸易成本和风险的重要工具。通过创新认证认可制度,优化自贸区认证机构发展环境,引导做优做强认证服务业,增强认证行业公信力和国际影响力,为市场主体“走出去”和“走进来”提供世界认可的“互认”服务,是自贸区服务国家“一带一路”建设、推动市场主体“走出去”的直接体现。

三、认证认可创新助力自贸区深化改革的对策建议

2017年,上海自贸试验区新一轮改革创新正式启动。如何在现有改革创新的成果之上放大改革创新的乘数效应,形成更多可复制推广的经验,满足国际投资和贸易国际规则更高要求,成为国家改革开放的“三区一堡”,是下一步上海自贸区建设升级版的重要目标。为此,建议以推动认证认可社会互信、政府采信、国际互信为重点,打造认证认可工作的“三平台一高地”,助力自贸区创新发展。

(一)打造认证认可助推经济发展和质量提升的综合示范平台。围绕供给侧结构性改革和质量提升,建议加快推动10项认证认可助力质量提升行动在自贸区落地:结合上海自贸区产业布局,以航空、汽车、机械等行业为重点,实施先导性质量提升行动,突破质量瓶颈,打造自贸区支柱产业的竞争新优势;围绕“中国制造2025”,在上海自贸区优先培育、推行机器人、物联网、电商等创新性认证在自贸区进行技术研发、制度设计以及工作试点,为认证认可服务于制造业迈向中高端水平建立典范;围绕“服务业创新发展大纲(20172025 年)”,在养老、教育、卫生、保健、物流、金融等领域,积极推进服务认证和人员认证,创新一批适合上海自贸区发展的服务认证试点案例,促进服务业提质升级;大力开展自愿性产品认证,针对市场需求的自愿性产品认证种类匮乏、技术落后、无法满足市场多样化需求的现状,推动上海自贸区创新开展自愿性产品认证工作,大力发展高端品质产品认证;在上海自由贸易港区建设发展基础上推动各地“同线同标同质”食品在自贸区设立线上线下展示平台,实现国产、进口优质食品互摆擂台、公平竞争,共同促进高质量食品扩大供给;创造条件,结合行业、地区特点,打造对标国际标准、引领行业发展、服务地方经济的有机产品认证示范区、良好农业规范认证示范区、绿色产品认证“领跑者”行动等示范项目。

(二)打造认证认可服务政府职能转变、创新社会治理的先行先试平台。围绕政府治理能力提升,建议加强顶层制度设计,以认证认可推动自贸区政府治理体系改革创新。一方面,综合运用认证认可手段配合支持宏观调控政策和产业政策,推进以政府职能转变为核心的事中事后监管制度创新,大力推动行政许可向政府采信认证评价方式转变,推进政府采购采信第三方检测认证服务、政府公共服务引入第三方绩效评估。另一方面,积极发挥认证认可的基础性作用,主动对接绿色产品标准、认证、标识体系整合,力争成为首批试点区域,着力服务自贸区生态治理;积极引入质量管理体系分级认证和增值审核试点工作,服务自贸区质量治理;加快推行环境管理体系认证,能源管理,服务自贸区环境治理;推动自贸区有关单位开展党建管理体系认证,知识产权管理、大型活动可持续性管理等新兴管理体系认证,运用认证认可手段优化自贸区社会综合治理水平,服务现代政府“多元共治”要求。与此同时,可以充分利用国家认证认可部际联席会议机制,形成以上海自贸区创新为核心的多部委协同推进机制,统筹解决需各部委协调推进的各类改革创新举措,促进制度创新的系统集成,突出体现认证认可服务政府创新治理的“增信”功能。

(三)打造认证认可制度创新的集成试验平台。围绕自身制度创新,建议推动上海自贸区认证认可检验检测综合改革示范区创建工作,坚持放管服相结合,重点突出认证认可管理制度改革、监管模式改革、产业提升政策改革的重点要求,进一步在自贸区深化认证机构审批制度改革、加强“双随机、一公开”等监管手段创新措施的落地;开展检验检测机构资质认定制度改革。争取强制性产品认证制度改革成果在自贸区首先落地,初步探索在自贸区内落实强制性产品认证目录改革、强制性产品认证机构指定改革,以及强制性产品认证事中事后监管改革的实施。同时,可以积极鼓励认证认可从业机构在信息技术领域开展认证认可技术创新,打造“认证认可+互联网”“认证认可+大数据”新模式,全方位反映产品全寿命周期、全产业链、全溯源链、全系统性的质量存在,向消费者传递质量评价、消费偏好等市场信号,使认证结果更加智能化,实现认证结果可见可得;深入改革传统审核方式,扩大终端传感技术在审核过程中的应用,实施电子报告制度等,使认证过程更加信息化,节约审核成本,实现认证相关方信息的高效管理。

(四)打造认证认可服务“一带一路”建设的国际合作互认高地。围绕“桥头堡”独特位置,建议加快构建依托上海自贸区的“一带一路”认证认可国际合作机制,加强与沿线国家和地区的认证认可合作,加快中国认证认可技术、服务和机构“走出去”步伐,推动检验检测认证国际化、本土化的服务能力利用自贸区开放型经济体系的优势,争取质检总局、认监委相关国际合作活动在自贸区举办,为我国与“一带一路”沿线国家开展合格评定双多边互认创造条件。利用2019年在上海举办国际电工委员会(IEC)大会的有利时机,积极助推上海检验检测认证机构加入IEC相关互认体系。利用上海外资检验检测认证机构集聚的优势,推动国内机构与外资机构所属集团对检验检测认证结果的相互采信,探索检验检测认证结果互认的新模式。

认证认可助力创新发展是各方期待。我们相信,上海在认证认可工作方面的改革创新,对照国际最高标准、最好水平,勇闯新路子,勇当排头兵,一定能取得更加丰硕的成果